Самообложение, софинансирование, или Как организовать публично-общественное управление местными финансами

Самообложение, софинансирование, или Как организовать публично-общественное управление местными финансами |

Автор Александр Карамышев кандидат юридических наук, Александр Карамышев кандидат юридических наук,
Номер № 02/2020
Количество просмотров 397
Автор бюджет, бюджет, законодательство, законодательство, Беларусь Беларусь

Вопросы совершенствования публичного бюджетного механизма сегодня находятся в центре внимания как специалистов — ученых и функционеров, так и представителей общественных институтов и структур. Связанные с этим ожидания и предпринимаемые практические шаги характерны и для Беларуси. Основные цели в этом направлении сформулированы в Стратегии реформирования системы управления государственными финансами Республики Беларусь, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь 23.12.2015 № 1080 «О реформировании системы управления государственными финансами Республики Беларусь». Данный документ принят по итогам оценки эффективности управления государственными финансами на основе международной методологии PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability) с точки зрения таких критериев, как реалистичность бюджета, полнота и прозрачность.

Как отмечено в Стратегии, к нормам надлежащей практики в области обеспечения прозрачности бюджетного процесса относятся: предоставление госорганами и организациями исчерпывающей и надежной информации о прошлой, текущей и будущей своей деятельности; обеспечение граждан и юрлиц достоверной информацией о государственных финансах, а также их участие в формировании местных бюджетов.

В 2018 году Министерством финансов Республики Беларусь начат информационно ориентированный проект «Бюджет для граждан». Этот проект охватывает и местные бюджеты областного и базового уровня. Цель проекта состоят в том, чтобы в простой и понятной форме информировать граждан о формировании бюджета и использовании бюджетных средств, способствуя тем самым повышению компетентности граждан в бюджетных вопросах, вовлечению населения в бюджетный процесс.

Стратегия реформирования системы управления государственными финансами, не указывая на те или иные организационно-правовые инструменты, актуализирует в том числе и проблему общественного участия в бюджетном процессе. Ведь это участие не может не быть составляющей обозначенного Стратегией «бюджетирования, ориентированного на результаты», с расширением самостоятельности и повышением ответственности участников бюджетного процесса.

В настоящее время еще не выработана комплексная организационно-правовая основа для использования различных форм общественного участия в процессе «бюджетирования». Данная политико-правовая субстанция пребывает в «анабиозе» гиперболизированного представления о бюджете и прямой демократии как вещах «несовместных».

Конституция Республики Беларусь в статье 37 закрепляет право граждан участвовать как через избранных представителей, так и непосредственно в решении государственных дел. Прямое участие обеспечивается проведением референдумов, обсуждением вопросов местного значения на собраниях, другими определенными законом способами.

Что касается бюджетной сферы, механизма территориального бюджетирования, гражданское участие здесь сопряжено с прямыми и косвенными ограничениями и сдержками.

В соответствии с Избирательным кодексом Республики Беларусь от 11.02.2000 (ст. 112) на референдум не могут быть вынесены вопросы о принятии и изменении бюджета.

Аналогичное регулирование содержится в статье 19 Закона Республики Беларусь от 12.07.2000 «О республиканских и местных собраниях».

Такого рода ограничения являются объективно оправданными и приемлемыми. Однако наличие данного «финансового регулятора» прямой демократии, исключающего право принимать бюджет Vox populi, не характеризует и не дает оснований недооценивать и ограничивать все иные права и возможности граждан, местного населения через различные формы и проявления самоорганизации заинтересованно участвовать в формировании и исполнении местных, прежде всего поселенческих, бюджетов. В этом контексте запрет непосредственного голосования по бюджету не должен использоваться в широком формате и абсолютизироваться. Его наличие предполагает и требует использования иных форм участия общественности в механизме бюджетирования, в том числе с правом «совещательного» и «решающего» голоса. Такие модели во многих странах, в том числе постсоветских, стали практикой. Закрепленный в Бюджетном кодексе Республики Беларусь принцип открытости и гласности бюджетной системы полноценно может быть реализован с общественным участием в бюджетном процессе в различных формах.

Эта позиция сегодня является общепризнанной, что находит подтверждение в законодательных актах. Так, в Бюджетном кодексе Республики Узбекистан подтверждается открытость для общества процедур рассмотрения и принятия государственного бюджета, а также возможность активного участия граждан в бюджетном процессе. Обновленная в 2019 году редакция ст. 17 Кодекса дополнилась именно таким положением1. С 2020 года проекты государственного бюджета в Узбекистане подлежат обязательному общественному обсуждению до их направления в законодательный орган2.

Российским Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено обязательное проведение публичных слушаний по проекту бюджета субъекта Российской Федерации3. Повсеместной является также практика публичных слушаний по проектам бюджетов и отчетам об исполнении бюджетов муниципальных образований, установленная нормативными документами соответствующих представительных органов местного самоуправления.

Законодательство Республики Беларусь ограничивается наличием бюджетной конструкции «средств самообложения». В соответствии со статьей 36 Закона Республики Беларусь от 04.01.2010 «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» допускается на добровольной основе сбор средств на финансирование и (или) возмещение расходов соответствующего местного бюджета в размере и на цели, определенные местным собранием или органом территориального общественного самоуправления. Прием платежей осуществляется соответствующим исполкомом первичного уровня. Он же обеспечивает проведение за счет этих средств целевых мероприятий и отчитывается об их расходовании перед местным собранием или органом территориального общественного самоуправления. Контроль за порядком отчисления средств самообложения и целевым использованием собранных средств осуществляется исполкомами базового уровня.

В соответствии со ст. 35 Бюджетного кодекса Республики Беларусь от 16.07.2008 средства самообложения относятся к неналоговым доходам бюджетов первичного уровня.

Нормативное регулирование и практика квази-публичного (схожего с добровольными взносами и пожертвованиями) самообложения в Республике Беларусь неоднозначны. Прежде всего, самообложение юридически предусмотрено только для первичного уровня территориального управления — сельсоветов, поселков городского типа и городов районного подчинения, имеющих статус административно-территориальной единицы и собственный бюджет. То есть, поселенческая основа для формирования данного финансового ресурса очерчена в традиционно узком ракурсе (фактически она ограничивается сель- советами).

Кроме того, законодательство обособляет самообложение, никак не консолидирует его с собственно бюджетными активами в рамках софинансирования для более продуктивной реализации местных инициатив. Этот «пробел» существенно влияет на позицию местных органов власти.

Следует отметить и то, что самообложение не способно действовать в таком сегменте как возмещение расходов местных бюджетов.

В результате, финансово-правовая модель самообложения запрограммирована на спорадическое применение в усеченном сегменте самоорганизации жителей. При этом она «механически» встроена в устоявшуюся систему государственного администрирования публичными финансами и со своей стороны является фактором, сдерживающим ее модернизацию, использование других, гибких моделей участия граждан в процессе территориального бюджетирования и софинансирования.

Жизнь диктует необходимость внедрения в белорусскую практику механизма так называемого партиципаторного местного бюджетирования («бюджеты участия»). Оно уже довольно широко распространено за рубежом (Латинская Америка, США, Европа, Китай, Южная Корея). Такой механизм начал апробироваться в Украине, в Казахстане, Узбекистане. В Российской Федерации этот механизм действует уже более 10 лет, и во многих регионах реально укоренилась практика «инициативного бюджетирования», основанная на решении вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также в последующем контроле за реализацией проектов. Свежий пример: реализуемый в Нижегородской области проект участия населения в модельном бюджете территории «Вам решать!». Жители путем интерактивного голосования самостоятельно определят, какие объекты и мероприятия в их муниципалитете будут финансироваться в 2020 году за счет дотаций из областного бюджета4.

В Узбекистане с 2019 года начал действовать механизм участия граждан в распределении бюджетных средств, предусматривающий направление не менее 10% дополнительных источников бюджетов районов (городов) на финансирование мероприятий, сформированных на основе общественного мнения5.

В большей части практика «инициативного бюджетирования» реализована в моделях софинансирования местных проектов за счет бюджетных средств и средств жителей, а нередко и вложений бизнес-структур. В преобладающей части общие средства направляются на развитие мест массового отдыха и объектов организации благоустройства, автомобильные дороги и сооружения на них, образовательные объекты и учреждения культуры и т.п. Программу характеризуют следующие особенности: конкурсность процедур, безусловное партиципаторное вовлечение населения, интеграция в административную, бюджетную и правовую системы.

Определенный опыт софинасирования местных инициатив накоплен и в Беларуси. На протяжении 12 лет на конкурсной основе реализуются проекты с привлечением средств жителей и грантов под эгидой Европейской Ассоциации местной демократии— ALDA. За период 2007–2017 гг. рассмотрено более 300 проектов, 90 проектов отобраны на конкурсной основе и реализованы. Основная тематика проектов: экология и охрана окружающей среды, благоустройство развитие спора и туризма, культура и восстановление культурного наследия, молодежные инициативы, сохранение и развитие местных традиций и ремесел.

Вот только некоторые примеры реализованных жителями инициатив: «Создание музея Дуги Струве «Дуга, объединяющая народы и культуры» (Ошмянский район); «Развитие микрозаказника «Остров» как один из факторов устойчивого развития агрогородка «Вежны» (Светлогорский район); «Вместе — к решению проблем детей-инвалидов и детей-сирот в г. Речица»; «Вовлечение людей пожилого возраста в активизацию местных сообществ», «Молодежь — за здоровый образ жизни» (г. Белоозерск); «Создание и деятельность клуба старост деревень «КУТ» (Ошмянский район), в рамках которого финансово поддержаны инициативы — разбивка плодового сада на территории пустыря на окраине деревни Мордасы, создание благоустроенной детской площадки в агрогородке Кольчуны, деятельность волонтерской группы из учеников старших классов Кольчунской средней школы для проведения в отдаленных населенных пунктах культурных мероприятий, оказания социальной и бытовой помощи жителям6.

Следует отметить, что средства местных бюджетов в этих проектах практически не были задействованы. В то же время, если бы в местных бюджетах прямо предусматривался некоторый объем средств на финансирование (преимущественно, на конкурсной основе) инициативных проектов, например, первоначально в объеме до 1% доходной части бюджетов базового уровня, то их количество и, как следствие, социально-консолидирующий эффект от реализации существенно бы возросли. В этом прямой интерес местных органов власти и немаловажный показатель эффективности регулирования социальной среды, управления подведомственной территорией. 

 

1 Бюджетный кодекс Республики Узбекистан [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://nrm.uz/contentf?doc=318185_byudjetnyy_kodeks_respubliki_uzbekistan_(utverjden_zakonom_ruz_ot.... Дата доступа: 20.01.2020.

2 Постановление Президента Республики Узбекистан от 22.08.2018 № ПП-3917 «О мерах по обеспечению открытости бюджетных данных и активного участия граждан в бюджетном процессе» [Электронный ресурс] — Режим доступа:  https://lex.uz/docs/3879207. Дата доступа: 20.01.2020.

3 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 N 184-ФЗ [Электронный ресурс]. — Режим доступа:  http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/ Дата доступа: 20.01.2020.

4 Нижегородцы смогут выбрать социально значимые проекты, реализация которых будет профинансирована из бюджета Нижегородской области [Электронный ресурс]. — Режим доступа:  http://xn--b1acdfjbh2acclca1a.xn--p1ai/news/2302. Дата доступа: 20.01.2020.

5 Постановление Президента Республики Узбекистан от 22.08.2018 № ПП-3917 «О мерах по обеспечению открытости бюджетных данных и активного участия граждан в бюджетном процессе» [Электронный ресурс]. — Режим доступа:  https://lex.uz/docs/3879207. Дата доступа: 20.01.2020.

6 Реализация гражданских инициатив на местном уровне — опыт Беларуси (примеры из практики в рамках 10-летнего сотрудничества Европейской Ассоциации местной демократии — ALDA и ПОО «Фонд им. Льва Сапеги») / составитель Андрей Завадский; Просветительское общественное объединение «Фонд им. Льва Сапеги», — Минск: Издательский Дом «Молпресс», 2017. — С. 36–54.

 

<...>


Полный текст документа находится в платном доступе только для зарегистрированных пользователей. Если у Вас уже есть доступ, пожалуйста, войдите в систему.

Войдите под своей учетной записью

Поделиться в соцсетях:

Возврат к списку



Свежие статьи
Сейчас читают

1. Крах нашей надежды: Европа анонсировала полный отказ от нефти и газа

Евросоюз - крупнейший потребитель углеводородов - намерен полностью отказаться от ископаемых источников топлива, таких, как нефть и газ, заявила еврокомиссар по энергетике Кадри Симсон. «Цель ЕС - в том, чтобы стать климатически нейтральным. Это значит, что мы выведем из употребления ископаемые энергоносители», - пояснила она, добавив, что все поставщики Евросоюза должны «иметь это в виду».

2. Кто и сколько задолжал белорусским банкам

Объем задолженности по кредитам, выданным всеми банками Беларуси в 2019 году, составил около трети ВВП или 45 млрд рублей. Много это или мало, и из чего состоит этот долг? Более чем в четыре раза, с 2,6% до 11,9% в общем объеме задолженности выросла доля номинированного в валюте краткосрочного долга государственных коммерческих предприятий.

3. COVID-19: Какие страны станут главным источником квалифицированных кадров для Германии

В 2020 году приток мигрантов в Германию из-за коронавируса, рецессии и закрытия границ ЕС резко сократится. В последующие годы по мере выхода страны из кризиса экономике ФРГ и стареющему немецкому обществу вновь в большом количестве потребуются квалифицированные иностранные кадры. Поскольку успехи Германии в борьбе с COVID-19 повысят ее привлекательность в глазах жителей тех стран, чьи системы здравоохранения оказались в условиях пандемии менее эффективными, можно рассчитывать на то, что число трудовых мигрантов вновь увеличится

4. В августе США ожидает "цунами" банкротств компаний

Задолженность американских компаний к концу I квартала текущего года достигла рекордного уровня в 10,5 трлн. долларов, и многие компании уже никогда не смогут рассчитаться по кредитам. Эксперты Школы бизнеса Нью-Йоркского университета ожидают, что в текущем году в США произойдет не менее 66 банкротств с долгами более 1 млрд. долларов. Это будет новым рекордом, предыдущий был установлен в 2009 году — 49 подобных банкротств.

5. Аналитическое обозрение Нацбанка "Мониторинг условий банковского кредитования" за I квартал 2020 года

"Согласно расчетам индекса net percentage, в I квартале 2020 года условия кредитования ужесточились как в белорусских рублях, так и в иностранной валюте. В II квартале 2020 г. и в меньшей степени в III квартале 2020 года участники опроса прогнозируют дальнейшее ужесточение условий кредитования в иностранной валюте и в белорусских рублях", - говорится в обзоре.

6. Основные показатели работы системы BISS в Республике Беларусь

Основные показатели работы системы BISS. Участниками системы BISS являются банки Республики Беларусь, банки-нерезиденты, небанковские кредитно-финансовые организации, биржа (далее – участники расчетов) и Национальный банк. Обязательным условием для осуществления расчетов в системе BISS является установление участниками расчетов корреспондентских отношений с Национальным банком.