Самообложение, софинансирование, или Как организовать публично-общественное управление местными финансами

Самообложение, софинансирование, или Как организовать публично-общественное управление местными финансами |

Автор Александр Карамышев кандидат юридических наук, Александр Карамышев кандидат юридических наук,
Номер № 02/2020
Количество просмотров 241
Автор бюджет, бюджет, законодательство, законодательство, Беларусь Беларусь

Вопросы совершенствования публичного бюджетного механизма сегодня находятся в центре внимания как специалистов — ученых и функционеров, так и представителей общественных институтов и структур. Связанные с этим ожидания и предпринимаемые практические шаги характерны и для Беларуси. Основные цели в этом направлении сформулированы в Стратегии реформирования системы управления государственными финансами Республики Беларусь, утвержденной постановлением Совета Министров Республики Беларусь 23.12.2015 № 1080 «О реформировании системы управления государственными финансами Республики Беларусь». Данный документ принят по итогам оценки эффективности управления государственными финансами на основе международной методологии PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability) с точки зрения таких критериев, как реалистичность бюджета, полнота и прозрачность.

Как отмечено в Стратегии, к нормам надлежащей практики в области обеспечения прозрачности бюджетного процесса относятся: предоставление госорганами и организациями исчерпывающей и надежной информации о прошлой, текущей и будущей своей деятельности; обеспечение граждан и юрлиц достоверной информацией о государственных финансах, а также их участие в формировании местных бюджетов.

В 2018 году Министерством финансов Республики Беларусь начат информационно ориентированный проект «Бюджет для граждан». Этот проект охватывает и местные бюджеты областного и базового уровня. Цель проекта состоят в том, чтобы в простой и понятной форме информировать граждан о формировании бюджета и использовании бюджетных средств, способствуя тем самым повышению компетентности граждан в бюджетных вопросах, вовлечению населения в бюджетный процесс.

Стратегия реформирования системы управления государственными финансами, не указывая на те или иные организационно-правовые инструменты, актуализирует в том числе и проблему общественного участия в бюджетном процессе. Ведь это участие не может не быть составляющей обозначенного Стратегией «бюджетирования, ориентированного на результаты», с расширением самостоятельности и повышением ответственности участников бюджетного процесса.

В настоящее время еще не выработана комплексная организационно-правовая основа для использования различных форм общественного участия в процессе «бюджетирования». Данная политико-правовая субстанция пребывает в «анабиозе» гиперболизированного представления о бюджете и прямой демократии как вещах «несовместных».

Конституция Республики Беларусь в статье 37 закрепляет право граждан участвовать как через избранных представителей, так и непосредственно в решении государственных дел. Прямое участие обеспечивается проведением референдумов, обсуждением вопросов местного значения на собраниях, другими определенными законом способами.

Что касается бюджетной сферы, механизма территориального бюджетирования, гражданское участие здесь сопряжено с прямыми и косвенными ограничениями и сдержками.

В соответствии с Избирательным кодексом Республики Беларусь от 11.02.2000 (ст. 112) на референдум не могут быть вынесены вопросы о принятии и изменении бюджета.

Аналогичное регулирование содержится в статье 19 Закона Республики Беларусь от 12.07.2000 «О республиканских и местных собраниях».

Такого рода ограничения являются объективно оправданными и приемлемыми. Однако наличие данного «финансового регулятора» прямой демократии, исключающего право принимать бюджет Vox populi, не характеризует и не дает оснований недооценивать и ограничивать все иные права и возможности граждан, местного населения через различные формы и проявления самоорганизации заинтересованно участвовать в формировании и исполнении местных, прежде всего поселенческих, бюджетов. В этом контексте запрет непосредственного голосования по бюджету не должен использоваться в широком формате и абсолютизироваться. Его наличие предполагает и требует использования иных форм участия общественности в механизме бюджетирования, в том числе с правом «совещательного» и «решающего» голоса. Такие модели во многих странах, в том числе постсоветских, стали практикой. Закрепленный в Бюджетном кодексе Республики Беларусь принцип открытости и гласности бюджетной системы полноценно может быть реализован с общественным участием в бюджетном процессе в различных формах.

Эта позиция сегодня является общепризнанной, что находит подтверждение в законодательных актах. Так, в Бюджетном кодексе Республики Узбекистан подтверждается открытость для общества процедур рассмотрения и принятия государственного бюджета, а также возможность активного участия граждан в бюджетном процессе. Обновленная в 2019 году редакция ст. 17 Кодекса дополнилась именно таким положением1. С 2020 года проекты государственного бюджета в Узбекистане подлежат обязательному общественному обсуждению до их направления в законодательный орган2.

Российским Законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» предусмотрено обязательное проведение публичных слушаний по проекту бюджета субъекта Российской Федерации3. Повсеместной является также практика публичных слушаний по проектам бюджетов и отчетам об исполнении бюджетов муниципальных образований, установленная нормативными документами соответствующих представительных органов местного самоуправления.

Законодательство Республики Беларусь ограничивается наличием бюджетной конструкции «средств самообложения». В соответствии со статьей 36 Закона Республики Беларусь от 04.01.2010 «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» допускается на добровольной основе сбор средств на финансирование и (или) возмещение расходов соответствующего местного бюджета в размере и на цели, определенные местным собранием или органом территориального общественного самоуправления. Прием платежей осуществляется соответствующим исполкомом первичного уровня. Он же обеспечивает проведение за счет этих средств целевых мероприятий и отчитывается об их расходовании перед местным собранием или органом территориального общественного самоуправления. Контроль за порядком отчисления средств самообложения и целевым использованием собранных средств осуществляется исполкомами базового уровня.

В соответствии со ст. 35 Бюджетного кодекса Республики Беларусь от 16.07.2008 средства самообложения относятся к неналоговым доходам бюджетов первичного уровня.

Нормативное регулирование и практика квази-публичного (схожего с добровольными взносами и пожертвованиями) самообложения в Республике Беларусь неоднозначны. Прежде всего, самообложение юридически предусмотрено только для первичного уровня территориального управления — сельсоветов, поселков городского типа и городов районного подчинения, имеющих статус административно-территориальной единицы и собственный бюджет. То есть, поселенческая основа для формирования данного финансового ресурса очерчена в традиционно узком ракурсе (фактически она ограничивается сель- советами).

Кроме того, законодательство обособляет самообложение, никак не консолидирует его с собственно бюджетными активами в рамках софинансирования для более продуктивной реализации местных инициатив. Этот «пробел» существенно влияет на позицию местных органов власти.

Следует отметить и то, что самообложение не способно действовать в таком сегменте как возмещение расходов местных бюджетов.

В результате, финансово-правовая модель самообложения запрограммирована на спорадическое применение в усеченном сегменте самоорганизации жителей. При этом она «механически» встроена в устоявшуюся систему государственного администрирования публичными финансами и со своей стороны является фактором, сдерживающим ее модернизацию, использование других, гибких моделей участия граждан в процессе территориального бюджетирования и софинансирования.

Жизнь диктует необходимость внедрения в белорусскую практику механизма так называемого партиципаторного местного бюджетирования («бюджеты участия»). Оно уже довольно широко распространено за рубежом (Латинская Америка, США, Европа, Китай, Южная Корея). Такой механизм начал апробироваться в Украине, в Казахстане, Узбекистане. В Российской Федерации этот механизм действует уже более 10 лет, и во многих регионах реально укоренилась практика «инициативного бюджетирования», основанная на решении вопросов местного значения при непосредственном участии граждан в определении и выборе объектов расходования бюджетных средств, а также в последующем контроле за реализацией проектов. Свежий пример: реализуемый в Нижегородской области проект участия населения в модельном бюджете территории «Вам решать!». Жители путем интерактивного голосования самостоятельно определят, какие объекты и мероприятия в их муниципалитете будут финансироваться в 2020 году за счет дотаций из областного бюджета4.

В Узбекистане с 2019 года начал действовать механизм участия граждан в распределении бюджетных средств, предусматривающий направление не менее 10% дополнительных источников бюджетов районов (городов) на финансирование мероприятий, сформированных на основе общественного мнения5.

В большей части практика «инициативного бюджетирования» реализована в моделях софинансирования местных проектов за счет бюджетных средств и средств жителей, а нередко и вложений бизнес-структур. В преобладающей части общие средства направляются на развитие мест массового отдыха и объектов организации благоустройства, автомобильные дороги и сооружения на них, образовательные объекты и учреждения культуры и т.п. Программу характеризуют следующие особенности: конкурсность процедур, безусловное партиципаторное вовлечение населения, интеграция в административную, бюджетную и правовую системы.

Определенный опыт софинасирования местных инициатив накоплен и в Беларуси. На протяжении 12 лет на конкурсной основе реализуются проекты с привлечением средств жителей и грантов под эгидой Европейской Ассоциации местной демократии— ALDA. За период 2007–2017 гг. рассмотрено более 300 проектов, 90 проектов отобраны на конкурсной основе и реализованы. Основная тематика проектов: экология и охрана окружающей среды, благоустройство развитие спора и туризма, культура и восстановление культурного наследия, молодежные инициативы, сохранение и развитие местных традиций и ремесел.

Вот только некоторые примеры реализованных жителями инициатив: «Создание музея Дуги Струве «Дуга, объединяющая народы и культуры» (Ошмянский район); «Развитие микрозаказника «Остров» как один из факторов устойчивого развития агрогородка «Вежны» (Светлогорский район); «Вместе — к решению проблем детей-инвалидов и детей-сирот в г. Речица»; «Вовлечение людей пожилого возраста в активизацию местных сообществ», «Молодежь — за здоровый образ жизни» (г. Белоозерск); «Создание и деятельность клуба старост деревень «КУТ» (Ошмянский район), в рамках которого финансово поддержаны инициативы — разбивка плодового сада на территории пустыря на окраине деревни Мордасы, создание благоустроенной детской площадки в агрогородке Кольчуны, деятельность волонтерской группы из учеников старших классов Кольчунской средней школы для проведения в отдаленных населенных пунктах культурных мероприятий, оказания социальной и бытовой помощи жителям6.

Следует отметить, что средства местных бюджетов в этих проектах практически не были задействованы. В то же время, если бы в местных бюджетах прямо предусматривался некоторый объем средств на финансирование (преимущественно, на конкурсной основе) инициативных проектов, например, первоначально в объеме до 1% доходной части бюджетов базового уровня, то их количество и, как следствие, социально-консолидирующий эффект от реализации существенно бы возросли. В этом прямой интерес местных органов власти и немаловажный показатель эффективности регулирования социальной среды, управления подведомственной территорией. 

 

1 Бюджетный кодекс Республики Узбекистан [Электронный ресурс]. — Режим доступа: https://nrm.uz/contentf?doc=318185_byudjetnyy_kodeks_respubliki_uzbekistan_(utverjden_zakonom_ruz_ot.... Дата доступа: 20.01.2020.

2 Постановление Президента Республики Узбекистан от 22.08.2018 № ПП-3917 «О мерах по обеспечению открытости бюджетных данных и активного участия граждан в бюджетном процессе» [Электронный ресурс] — Режим доступа:  https://lex.uz/docs/3879207. Дата доступа: 20.01.2020.

3 Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 N 184-ФЗ [Электронный ресурс]. — Режим доступа:  http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_14058/ Дата доступа: 20.01.2020.

4 Нижегородцы смогут выбрать социально значимые проекты, реализация которых будет профинансирована из бюджета Нижегородской области [Электронный ресурс]. — Режим доступа:  http://xn--b1acdfjbh2acclca1a.xn--p1ai/news/2302. Дата доступа: 20.01.2020.

5 Постановление Президента Республики Узбекистан от 22.08.2018 № ПП-3917 «О мерах по обеспечению открытости бюджетных данных и активного участия граждан в бюджетном процессе» [Электронный ресурс]. — Режим доступа:  https://lex.uz/docs/3879207. Дата доступа: 20.01.2020.

6 Реализация гражданских инициатив на местном уровне — опыт Беларуси (примеры из практики в рамках 10-летнего сотрудничества Европейской Ассоциации местной демократии — ALDA и ПОО «Фонд им. Льва Сапеги») / составитель Андрей Завадский; Просветительское общественное объединение «Фонд им. Льва Сапеги», — Минск: Издательский Дом «Молпресс», 2017. — С. 36–54.

 

<...>


Полный текст документа находится в платном доступе только для зарегистрированных пользователей. Если у Вас уже есть доступ, пожалуйста, войдите в систему.

Войдите под своей учетной записью

Поделиться в соцсетях:

Возврат к списку



Свежие статьи
Сейчас читают

1. Оплата QR-кодом как альтернатива эквайрингу

Метод оплаты без использования терминала, при помощи QR-кода будет интересен интернет-магазинам, кафе, парикмахерским, такси, любым торговым/сервисным предприятиям, а также самозанятым гражданам (ремесленникам). Оплата QR-кодом позволяет бизнес-клиентам принимать платежи без установки терминалов, а их покупателям – оплачивать товары и услуги в один клик - отсканировав QR-код при помощи смартфона!

2. Приостановка действия базового документа еврозоны не окажет значимой поддержки евровалюте

На горизонте нескольких месяцев, в случае необходимости продления карантина, рост финансовой нагрузки на государства может вылиться в долговой кризис, что, напротив, ускорит падение к уровням 2015-2017 годов - ниже 1,05 евро за доллар. Если цены на нефть останутся на низком уровне, то на среднесрочном горизонте Европа сможет рассчитывать на положительный эффект от низких цен на энергоносители. В этом случае повысится вероятность укрепления евро.

3. Белорусским предприятиям планируется предоставить налоговые каникулы

Белорусским предприятиям планируется предоставить налоговые каникулы. Об этом сегодня журналистам в парламенте сообщил министр по налогам и сборам Сергей Наливайко. В свою очередь заместитель председателя правления Национального банка Сергей Калечиц прокомментировал возможность предоставления кредитных каникул предприятиям. Пакет мер предусматривает временные послабления для банков с точки зрения требований по управлению рисками.

4. МОТ прогнозирует уровень безработицы. S&P говорит о дефолтах

Около 25 млн человек могут остаться без работы из-за пандемии коронавируса, если правительства стран не отреагируют, говорится в заявлении Международной организации труда (МОТ). В S&P прогнозируют рост корпоративных дефолтов в США и Европе на 10% в текущем году. Ущерб кредитоспособности нанесут падение денежного потока, более жесткие условия финансирования и обвал цен на нефть, считают аналитики.

5. Прогноз: Украину ждет падение ВВП на 4−9% и курс 30−35 грн/USD

Этот прогноз базовый, но то, как развивается ситуация сейчас, свидетельствует, что он может оказаться оптимистическим. ВВП Украины может упасть в этом году на 9%, если карантин будет продлен до июня-июля. В таком случае гривня подешевеет к доллару до 35 грн/USD. Падение на 9% - это такое же падение, как было в Украине в 2015 году.

6. Романчук: Нас ждёт настоящий шок и это не шутки

Коронавирус – лишь часть крайне негативного сценария для Беларуси. Обвал экспорта сырьевых ресурсов, стопор многих секторов (отдых, путешествия, общественное питание, транспорт, логистика), резкое снижение активности промышленных предприятий, мощный удар по бюджету страны, по бюджетам бизнесов, банков и домашних хозяйств – всё это материализуется на наших глазах.